19-02-2008

La Commission de protection du territoire agricole du Québec a été invitée à présenter l'expérience québécoise en France.

À la demande de la Fédération nationale des Sociétés françaises d'aménagement foncier et d'établissement rural (FNSafer), la Commission de protection du territoire agricole du Québec a été invitée à présenter l'expérience québécoise en matière de protection du territoire agricole lors du congrès annuel de cet organisme tenu à Caen les 29 et 30 novembre 2007. Monsieur Réjean St-Pierre, vice-président, et Me Pierre Legault, avocat, représentant la Commission de protection du territoire agricole du Québec ont exposé les motifs et les circonstances qui ont justifié l'adoption de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles.

 


Monsieur Réjean St-Pierre, vice-président

 

Allocution de monsieur Réjean St-Pierre, vice-président
FNSafer, novembre 2007

D'entrée de jeu, je tiens à remercier les organisateurs de cet événement, principalement monsieur Barbaroux, de nous offrir l'occasion de présenter l'expérience du Québec en matière de protection du territoire agricole.

Je remercie également la FNSafer et son président monsieur Thévenot, de même que la Safer Basse-Normandie (messieurs Fontaine et Sejourne) de nous avoir accueillis chez elles et de nous avoir fait connaître leurs champs d'intérêt et d'action.

Je ne m'étendrai pas davantage en préambules ou encore si peu pour simplement vous indiquer que pour ma part, je ferai un survol des impératifs politiques qui ont mené à l'adoption de la loi, et je tirerai quelques résultats alors que mon collègue Me Legault traitera davantage des aspects juridiques et pratiques.

 


La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles

L'objet de cette loi :

C'est d'assurer la pérennité d'une base territoriale pour la pratique de l'agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles établies.

1.  La nécessité d'une telle loi au Québec :

Les impératifs géophysiques 

Le territoire du Québec couvre 1 350 000 kilomètres carrés, dont seulement 4 % sont propices à l'agriculture. Ainsi, sur les 135 millions d'hectares du Québec, seulement 5,5 millions d'hectares peuvent supporter l'agriculture. De son côté, la France peut cultiver environ 30 des 55 millions d'hectares de son territoire.

Le territoire du Québec a été développé, à l'époque de la Nouvelle-France, à partir de la plaine du Saint-Laurent pour ensuite s'étendre le long de ses principaux affluents, tout naturellement, puisque c'est là que se trouvaient les terres les plus fertiles. C'est là aussi que les villes ont prospéré.

Les impératifs géopolitiquesLoi sur la protection du territoire agricole.

Ainsi, le 9 novembre 1978, sur un territoire identifié par décret, l'utilisation du sol à des fins autres que l'agriculture et le morcellement des propriétés ont été prohibés. La loi a été sanctionnée le 22 décembre 1978 avec effet rétroactif au 9 novembre précédent.

Une autre loi, celle de l'acquisition de terres agricoles par des non-résidents a aussi été adoptée afin de contrôler la spéculation étrangère qui battait son plein particulièrement dans la couronne rapprochée de Montréal.

En même temps, pour être conséquent avec la loi qu'il avait adoptée, ce gouvernement a été un accompagnateur de l'agriculture en favorisant notamment le développement de filets de sécurité (assurances revenus et récoltes), le financement des entreprises agricoles, la transformation la mise en marché des produits agricoles, etc., toujours avec l'objectif d'augmenter l'autosuffisance alimentaire qui est passée de 40 à 70 % dans les 20 années qui ont suivi.


2.  Les résultats

À l'usage, la loi a été modifiée à quelques reprises afin, principalement, d'en préciser et d'en faciliter l'application, sans toutefois s'éloigner des buts premiers.

Après une dizaine d'années d'application de la loi, le territoire de la zone agricole a été ajusté, ou révisé, avec le concours des instances municipales, agricoles et gouvernementales bien entendu. Ce réajustement, pour remplir les besoins résidentiels commerciaux et industriels des périmètres urbanisés, a eu pour effet de diminuer la superficie du territoire agricole de 1,4 % par rapport à ce qu'elle était en 1978 dans la région de Montréal, soit environ 32 000 hectares dont 85 % représentaient des espaces déjà bâtis ou sans valeur agricole réelle.

Après bientôt 30 ans d'application, les résultats permettent de constater que les effets pervers de l'étalement urbain ont été endigués et que les terres en zone agricole, particulièrement à proximité des grandes villes, ont repris leur valeur strictement agricole. 

Par ailleurs, les statistiques sont à l'effet que depuis la révision, c'est-à-dire depuis 15 à 20 ans, le territoire de la zone agricole a rétréci de moins de 100 hectares pour tout le territoire du Québec. Annuellement, environ 500 hectares sont exclus de la zone agricole et presque autant y sont inclus.

Même si les résultats sont encourageants, la pression sur la zone agricole demeure et la loi a toujours sa raison d'être.

À cet égard, sur le territoire de la Communauté métropolitaine de Montréal, c'est-à-dire la grande région de Montréal qui couvre environ, 385 000 hectares (dont 220 000 en zone agricole) malgré la présence d'environ 30 000 hectares disponibles hors de la zone agricole, la pression pour l'urbanisation demeure très forte pour toutes sortes de motifs provenant d'une multitude de centres décisionnels.

Il faut comprendre ici que la planification du développement du territoire dans la région de Montréal est entre les mains de 14 instances sous-régionales qui veulent toutes tirer leur épingle du jeu en compétition avec la ville centre.

Pour terminer, l'application de la loi est confiée à la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ), il s'agit d'un organisme quasi judiciaire indépendant composé d'une quinzaine de commissaires nommés par le Conseil des ministres pour des mandats ne dépassant pas 5 ans, mais renouvelables.

Les opérations sont réparties en 2 sites, l'un pour l'est du territoire et l'autre pour l'ouest.

La Commission compte sur une centaine d'employés, comptant des juristes, des professionnels (agronomes, urbanistes, cartographes, enquêteurs), un service de cartographie et géomatique de même que du personnel de soutien.

Sur ces mots, je vous remercie de votre attention et je cède la parole à Me Pierre Legault qui vous entretiendra sur les aspects juridiques et techniques inhérents à l'application de la loi. 

 


Me Pierre Legault, avocat



Allocution de Me Pierre Legault
FNSafer, novembre 2007

Mesdames, Messieurs,

Dans le partage de l'exposé sur la protection du territoire agricole au Québec, le vice-président St-Pierre et moi avons convenu que la partie plus technique de la législation,  me revenait.

Rareté des sols agricoles

L'exposé du vice-président St-Pierre établit qu'à l'automne 1978, il n'y a pas au Québec de réserve de sols fertiles non exploités disponibles pour des fins agricoles hormis la faible quantité se trouvant parmi ceux déjà exploités dont il vous a fait état. Il était donc important pour notre Gouvernement d'agir. Il était même urgent de le faire en raison du manque de planification de la croissance et du développement souvent fait en saute-mouton.

Dépôt de la loi

Donc, en 1978, plus précisément le 9 novembre, le ministre de l'Agriculture, monsieur Jean Garon, dépose à l'Assemblée nationale un projet de loi qui a pour premier objectif de protéger le territoire agricole.

Adoption de la loi

La Loi qui sera finalement adoptée le 22 décembre 1978 comporte des mesures exceptionnelles visant à assurer sa pleine efficacité.

Effet rétroactif

Notons d'abord qu'elle est rétroactive au 9 novembre 1978, date de sa présentation, et dans le but d'éviter que soient constituées des situations qui auraient rendu celle-ci sans effet : par exemple obtention de permis de construction pendant que le projet de loi était discuté par nos parlementaires ou encore transaction visant le morcellement de terre avant que la Loi ne soit en vigueur. 

Gouvernement liéPréséance de la loi

Autre élément important permettant d'établir la primauté qu'on veut accorder à cette législation, elle contient des dispositions faisant en sorte qu'elle prévaut sur toute disposition inconciliable d'une loi générale ou spéciale applicable à une municipalité, elle prévaut également sur toute disposition incompatible d'un schéma d'aménagement et de développement, d'un plan directeur ou d'un règlement de zonage ou de lotissement. Il est même prévu que le ministère de l'Environnement, celui des Affaires culturelles et quelques autres lois y sont dorénavant subordonnés.

Aire retenue pour des fins de contrôleLoi sur l'aménagement et l'urbanisme

Entre-temps, l'Assemblée nationale du Québec avait adopté une autre loi concernant l'aménagement et l'urbanisme où il a  demandé chacune des municipalités locales de l'ensemble de notre territoire de se regrouper en municipalités régionales de comté. Nos 1600 municipalités ont donc été regroupées en 96 MRC et dès lors, chacune d'elles devait établir son schéma d'aménagement et de développement de l'ensemble de son territoire dans une perspective régionale. Souvent, cet exercice s'est effectué en parallèle avec l'établissement des zones agricoles permanentes sans toujours les prendre en compte. 

Révision des zones agricoles

Dans un souci de concertation entre ces deux législations, le gouvernement a demandé à  chacune des municipalités régionales de comté de revoir, avec la Commission de protection du territoire agricole du Québec les limites de chacune des zones agricoles établies. L'exercice s'est terminé en 1992 et a fait en sorte que chacune des municipalités et ses citoyens disposent de suffisamment d'espace pour se loger, travailler, se divertir, se reposer, se transporter et produire divers biens de consommation, tout en conservant les terres agricoles pour se nourrir.

Utilisation à une fin autre que l'agriculture

Dans le but de protéger son territoire et de le dédier à l'agriculture en priorité, la Loi québécoise prohibe sur le territoire identifié, toutes les utilisations autres que l'agriculture. Il s'agit ici de la disposition fondamentale menant à l'objectif.

Lotissement et aliénation

La seconde règle fait en sorte qu'il est défendu aux propriétaires fonciers de démembrer ou de morceler leurs propriétés.

Sol arable

Par ailleurs, dans le but de protéger le sol arable (la couche propice à la croissance des végétaux), une ressource rare et non renouvelable, l'enlèvement de son lieu d'origine est défendu.

Érablières

Finalement, une protection particulière est accordée au peuplement forestier composé majoritairement d'érables. Ici c'est la coupe et l'utilisation même des érablières qui sont réglementées.

Demande d'autorisation

Aucune des prohibitions que je viens de vous mentionner n'est absolue en ce sens que l'on peut toujours s'adresser à la Commission de protection du territoire agricole du Québec par demande visant à être autorisée à faire ce qui est par ailleurs défendu. Vous comprendrez que celui qui choisit de s'adresser à la Commission doit démontrer que sa demande aura peu ou pas d'impact sur la protection du territoire concerné.

Inclusion / exclusion

La Loi contient de plus des dispositions qui permettent à la Commission, sur demande, d'inclure un lot à la zone agricole de même qu'il est prévu que les municipalités locales ou régionales de comté peuvent rechercher l'exclusion d'une superficie de la zone agricole.

Loi sur l'acquisition de terres agricoles par des non-résidents

En décembre 1979, le législateur est intervenu à nouveau pour protéger son territoire agricole aux fins de réglementer, cette fois l'acquisition des terres agricoles par des non-résidents du Québec. Des études avaient alors établi une diminution croissante et alarmante de l'utilisation des terres à des fins d'agriculture active lorsqu'elles sont la propriété de spéculateurs étrangers.

Liberté de tester

Par sa législation de 1978, le législateur québécois a choisi de respecter la liberté de chacun de tester, soit de disposer de ses propriétés comme il le souhaite par son testament, même en morcelant sa terre au moment de son décès.

Prise en paiement

De même, une protection a été accordée aux créanciers par la mise en place d'une exception dans certaines situations à l'égard de la prise en paiement du lot hypothéqué.

Article 40 LPTAA

Par ailleurs, les Québécois cherchent toujours à habiter les terres qu'ils cultivent. Ainsi, une disposition prévoit que pour les besoins de l'exploitation de la ferme, une maison d'occupation principale peut être construite par l'agriculteur, pour lui-même, son enfant ou son employé.

Article 31 LPTAA

Toujours à l'égard des maisons, le législateur était également conscient au moment où la Loi a été débattue, que plusieurs milliers de Québécois avaient déjà fait l'acquisition d'une propriété vacante, avec le rêve, ou l'objectif d'un jour y construire une maison. La Loi contient donc une disposition qui permet à ce propriétaire, en vertu d'un titre dûment constitué avant la Loi, de construire sur son lot une seule maison dans un certain laps de temps. Au début, le délai était de cinq ans. Après diverses prolongations la possibilité d'ajout de telle maison est échue depuis le 1er juillet 1988.

Droits acquis / Article 101 LPTAA

Bien entendu, la Loi respecte également les situations dûment constituées, en toute légalité, avant sa mise en vigueur. Ainsi, par exemple, les maisons déjà en place sur les lots assujettis à la Loi y demeurent comme toutes autres utilisations alors effectives. L'exception prévoit même que ceux qui détiennent alors uniquement le permis de construction pour une maison, sans même que les travaux ne soient entrepris, bénéficient des mêmes droits permettant de réaliser le projet.

Article 104 LPTAA

Les autorités publiques étant liées par la Loi, tel que je vous l'ai précédemment mentionné, celle-ci prévoit à cet égard une exception permettant même de réaliser les projets encore plus embryonnaires que l'étape du permis de construction dûment émis pour les lots déjà acquis pour fins d'utilités publiques par un organisme public.

Article 105 LPTAA

La dernière exception à cet égard est pour les lots adjacents au chemin public où la réglementation municipale prévoit déjà, antérieurement à la mise en vigueur à la Loi, l'installation des services d'aqueduc et d'égouts sanitaires. Une certaine profondeur de ceux-ci, soit 60 mètres depuis l'emprise du chemin public pour les fonctions résidentielles et 120 mètres pour les fonctions commerciales, industrielles ou institutionnelles, à l'égard desquelles sont alors écartées les prohibitions. Le tout bien entendu aux fins de rentabiliser ces services publics déjà prévus ou implantés.

Articles 29.2 et 31.1 LPTAA

Par ailleurs, au cours des années, certaines situations ont été identifiées comme menant toujours à une autorisation de la Commission. Le législateur a donc fait en sorte que ces situations puissent se réaliser sans qu'on ait besoin d'entreprendre de convaincre la Commission de nous accorder l'autorisation requise. Telle est la situation d'une personne qui souhaite, par exemple, vendre un ensemble de lot contenant au moins 100 hectares tout en demeurant propriétaire d'un autre ensemble de lots contigus contenant également au moins 100 hectares ou encore, la situation d'une personne possédant au moins 100 hectares vacants où il lui est autorisé, à l'avance, par amendement apporté à la Loi, de construire une seule résidence en utilisant une superficie maximale de 5 000 mètres carrés pour cette utilisation.

Morcellement en faveur de l'agriculteur propriétaire de lots contigus

Ou encore une situation où il est permis à une personne de vendre la totalité de sa propriété en plusieurs morceaux en autant que chacun de ceux-ci le soit en faveur de producteurs agricoles propriétaire d'un lot contigu. Et que l'ensemble des transactions soit terminé dans un laps de temps maximal de quinze jours. Ici, il faut éviter de voir le morcellement qui s'opère pour plutôt constater le remembrement aux propriétés agricoles voisines.

Articles 66 et 96 LPTAA

Signalons également que le Gouvernement, dans sa prudence, s'est réservé la possibilité de soustraire certaines affaires à la compétence de la Commission pour en décider lui-même. La Commission a un seul mandat : celui d'assurer la protection du territoire agricole au bénéfice des générations futures, alors que le Gouvernement doit souvent agir en arbitre face à divers intérêts divergents de notre société. Ce n'est qu'exceptionnellement que le Gouvernement s'en est prévalu, un segment d'autoroute ici, un corridor pour le transport d'énergie hydroélectrique là, ou encore tout récemment pour l'implantation d'un port méthanier à proximité de la Capitale.

Demande à portée collective

La Loi prévoit par ailleurs que les municipalités régionale de comté, avec l'appui de la municipalité locale et du syndicat agricole accrédité, chacun d'eux ayant une sorte de droit de veto, peuvent demander à la Commission de déterminer dans quels cas et à quelles conditions des nouvelles utilisations résidentielles peuvent être implantées en zone agricole. Cette demande peut porter sur un îlot déstructuré de la zone agricole ou encore sur des lots d'une superficie suffisante pour ne pas déstructurer la zone agricole. Cette superficie va bien sûr varier selon les territoires en cause et le type d'agriculture qu'on y pratique. Là où le sol permet l'horticulture, la superficie sera différente que là où on y fait de l'élevage ou de la grande culture, par exemple. Ce sont des demandes dites à portée collective qui déterminent les seuls endroits et les conditions où pourront s'ajouter des maisons. Les demandes individuelles pour une nouvelle maison étant par la suite impossible sur le territoire visé.

Protection des activités agricoles

Le législateur après s'être assuré de la protection du territoire agricole a établi des mesures visant la protection des activités agricoles qui s'y déroulent. Depuis près de 400 ans d'occupation de notre territoire, celui-ci est parsemé de multiples utilisations. Aux fins d'éviter des conflits entre ces diverses utilisations, des règles ont été établies pour certaines pratiques agricoles dont celles découlant des élevages. Ces règles ont souvent pour base des distances séparatrices qui font en sorte, par exemple, que les épandages et les élevages doivent respecter certaines distances autour des maisons, des commerces, des institutions. La protection des activités agricoles fait en sorte que l'on ne peut maintenant entreprendre la construction d'une maison, d'un commerce, d'une institution ou autre sans alors respecter la norme de distance par ailleurs imposée à l'activité agricole. Il s'agit donc d'une mesure dite de réciprocité.

Les immunités

La Loi contient de plus, à l'égard des activités agricoles, certaines immunités, contre les injonctions et les demandes de dommages-intérêts découlant des odeurs, des poussières et des bruits qu'elles génèrent. Bien entendu, l'immunité ne va pas jusqu'à protéger la faute lourde ou la faute intentionnelle.


Médiateur

Finalement, une personne, dont l'exercice actuel ou projeté d'une activité agricole en zone agricole est restreint ou non réalisable en raison de l'application d'un règlement municipal d'urbanisme ou relatif aux nuisances peut demander l'intervention d'un médiateur et alors peut-être obtenir, dans certains cas, une modification au règlement municipal.

Remembrement des terres

Juste quelques mots, en terminant, pour vous dire que les efforts de remembrement exercés au Québec l'ont été par des lois particulières confiant à des municipalités locales l'autorité pour les réaliser. Plusieurs de ces situations ont été bénéfiques au territoire agricole en réussissant le remembrement souhaité. Les lois vont jusqu'à permettre l'expropriation pour y arriver.

Le temps alloué, vous le constatez, ne permet qu'un bref survol de l'ensemble des mesures québécoises visant la protection de son territoire agricole. Les discussions qui s'amorcent maintenant permettront sûrement d'en approfondir le contenu.

Sur ces mots, je vous remercie de votre attention et de votre intérêt au regard de l'expérience québécoise en matière de protection du territoire agricole.  Il nous fera toujours plaisir de collaborer à votre réflexion et de vous accueillir au Québec pour mieux saisir les particularités de notre territoire agricole.

 


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Dernière mise à jour de cette page : 31-10-2007 à 14:31